Tijdens mijn studie geschreven voor Management van Overheidsorganisaties.

Inleiding

De socioloog Max Weber ontwikkelde eind negentiende eeuw een theorie over de verhouding tussen politieke bestuurders en aangestelde bestuurders. Hij maakte een scherp onderscheid tussen de democratische gelegitimeerde politicus en de niet-democratisch gelegitimeerde ambtenaar. De ambtenaar, aldus Weber, dient onpartijdig op te treden en loyaal uitvoering te geven aan besluiten, ook wanneer hij het daarmee persoonlijk oneens is. De politicus daarentegen moet wel partijdig zijn, strijd voeren en hartstocht in het spel brengen. Webers model, waarin de ambtenarij hiërarchisch onderschikt is aan de politieke machten, is duidelijk terug te vinden in de grondslagen van de Nederlandse parlementaire democratie. In beginsel is hier niet de koning, niet de staatssecretaris, niet de ambtenarij, maar de minister volledig verantwoordelijk voor het beleid. Tevens is de minister verantwoordelijk voor publieke uitingen van ambtenaren, welke vooral met betrekking tot heikele vraagstukken overigens beter achterwege blijven.¹

Door de politieke verantwoordelijkheid van de minister wordt de volksvertegenwoordiging in staat gesteld de ambtelijke dienst te controleren. De hiërarchische relatie tussen de minister en zijn ambtenaren staat echter onder druk, aangezien de omvang van de ambtelijke organisatie die hij leidt sturing bemoeilijkt. Een eeuw na Weber wordt de minister in de praktijk derhalve vaak alleen verantwoordelijk gehouden voor het handelen van ambtenaren, waarbij hij persoonlijk betrokken was. De vraag of de ministeriële verantwoordelijkheid nog wel functioneert, wordt daarmee actueel.²

Bij beantwoording van die vraag moet evenwel ernstig rekening worden gehouden met de gevolgen van de toegenomen maatschappelijke complexiteit en turbulentie. De ambtenaar, de maatschappij en de rol van de overheid in het maatschappelijk verkeer zijn veranderd. Door de overgang van bevels- naar onderhandelingshuishouding, die de samenleving als geheel de afgelopen decennia heeft gemaakt, is de overheid meer dan voorheen genoodzaakt te onderhandelen om haar doelstellingen te bereiken. Voor het onderhandelen en samenwerken met andere partijen hebben ambtenaren ruimte nodig, stelt Bovens. Ambtenaren wordt regelmatig gevraagd zich als werknemer of entrepreneur te gedragen, waardoor hun onpartijdigheid in het geding komt.³

Ankersmit beschouwt ‘de doctrine’ van de ministeriële verantwoordelijkheid zelfs als een anachronisme in de context van onze tijd. De opgelegde kanalisering van informatie, die het monopolie van de minister op de informatieverstrekking aan het parlement met zich meebrengt, strookt niet met de logica van het informatietijdperk (welke Ankersmit overigens ongedefinieerd laat).⁴

Ook de wijze waarop het begrip ambtelijke verantwoordelijkheid is ingevuld, stuit op kritiek. Ambtenaren zijn slechts gehouden instructies op te volgen, zonder verantwoordelijkheid te dragen voor de resultaten waar hun inspanningen toe leiden. Omdat de prikkel tot het optimaliseren van resultaten ontbreekt, zullen ambtenaren zich beperken tot het voorkómen van fouten in de uitvoering.⁵

Uit het bovenstaande volgt dat herbezinning op de verhouding tussen ambtelijke en politieke verantwoordelijkheid in onze huidige democratie zinvol is. Immers, in een goed functionerende democratie moet het voor de burger duidelijk zijn wie hij kan aanspreken op het beleid waar hij mee te maken heeft, en is omgekeerd afschuiven van verantwoordelijkheden uit den boze. Anderzijds vraagt de burger om efficiënt en effectief overheidsbeleid, dat zo min mogelijk door de implicaties van ambtelijke en politieke verantwoordelijkheid wordt gehinderd. De centrale vraag in dit essay is:

Hoe moeten de begrippen politieke en ambtelijke verantwoordelijkheid worden ingevuld om tegelijkertijd de Nederlandse parlementaire democratie én de kwaliteit van overheidsbeleid te waarborgen?

Ter beantwoording hiervan, zullen eerst de begrippen verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid worden uitgediept. Vervolgens wordt eerst vanuit democratisch oogpunt naar een optimale verhouding tussen politieke en ambtelijke verantwoordelijkheid gezocht, daarna met oog op kwaliteit van beleid. In de conclusie worden aanbevelingen hieromtrent gedaan, denkbeeldig aan de Nederlandse regering.

Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid

In het privaatrecht worden twee soorten aansprakelijkheid onderscheiden: schuldaansprakelijkheid en risico-aansprakelijkheid. Bij schuldaansprakelijkheid is iemand alleen aansprakelijk indien een bepaalde handeling of gebeurtenis het gevolg is van diens verwijtbaar gedrag. De politieke ministeriële verantwoordelijkheid voor ondergeschikten is gebaseerd op risico-aansprakelijkheid. Hetgeen onder ministerieel gezag wordt verricht, wordt altijd de minister toegerekend. Zoals in de inleiding al aan de orde kwam, staat het principe van risico-aansprakelijkheid ter discussie. In de politieke praktijk ontkennen bewindslieden hun verantwoordelijkheid namelijk dikwijls. Hen zou geen verwijt kunnen worden gemaakt voor al het handelen van de ambtelijke dienst, is ook de heersende opvatting in wetenschappelijke kring. In deze gedachtegang wordt risico-aansprakelijkheid omgezet in schuldaansprakelijkheid. De beperking van verantwoordelijkheid tot persoonlijke aansprakelijkheid van de minister, draagt echter het gevaar in zich dat de minister zoveel mogelijk overlaat aan zijn ambtenaren en daarmee zijn aansprakelijkheid ontloopt. Volgens het principe van schuldverantwoordelijkheid kan de minister in dat geval overigens nog steeds aansprakelijk worden gesteld: hij hoeft zich niet te verantwoorden voor het handelen van zijn ondergeschikten, maar voor zijn handelen of nalaten waardoor het omstreden ambtelijk handelen zich kon voordoen. De drie criteria die worden gehanteerd om verwijtbaarheid in voorkomende gevallen aan te tonen, zijn:

• De bestuurder is betrokken geweest bij of wist van het handelen, ofwel het ambtelijk handelen kwam rechtstreeks voort uit de richtlijnen van de bestuurder
• De bestuurder heeft ontoereikende instructies tot wenselijk handelen gegeven, onvoldoende toezicht gehouden of onvoldoende maatregelen getroffen om gewenste handelingen te waarborgen
• Het lag (ligt) binnen het vermogen van de bestuurder om op te treden

Behalve verantwoordelijkheid als aansprakelijkheid, volgens Warmelink een passief element, omvat ministeriële verantwoordelijkheid ook de plicht tot handelen en de plicht tot rekenschap en verantwoording. Het punt van verantwoording is helder vastgelegd in de grondwet. Naast de verantwoordingsplicht van de minister ten overstaan van de Staten-Generaal, heeft de minister de plicht aan Eerste en Tweede Kamer de verlangde inlichtingen te verstrekken. De verantwoordelijkheid als taak is grondwettelijk nauwelijks geregeld. Alleen in specifieke wetten worden ministers ‘verantwoordelijkheden’ toebedeeld. Of de minister juist omspringt met zijn verantwoordelijkheid, is ter beoordeling aan de volksvertegenwoordiging.⁶

Kunnen ambtenaren evenzo verantwoordelijk worden gehouden voor de beleidsuitvoering? Ja, in Nederland hebben we daarvoor het (volgens Tuurenhout relatief zware) middel van de parlementaire enquête en de contacten tussen ‘gewone’ kamercommissies en ambtenaren, zoals geregeld in de Aanwijzingen. Uiteindelijk beslist de verantwoordelijke minister of, en zo ja, welke ambtenaren voor een commissie verschijnen. Kamercommissies kunnen dus niet direct ambtenaren aanspreken, maar hebben daarvoor de medewerking van de minister nodig. In het verantwoordingsproces van ambtenaren aan de Kamer worden drie fases doorlopen: de inlichtingenfase, de debatfase en de (eventuele) sanctioneringsfase. In de eerste fase zullen ambtenaren door een kamerlid gewenste informatie verstrekken. Daarbij is het onderscheid tussen verschillende soorten informatie van belang. ‘Technische’ informatie (financiële cijfers, juridische informatie) kan krachtens het Reglement van Orde van Tweede Kamer en de Aanwijzingen probleemloos worden verstrekt. Ten aanzien van meer politiek gekleurde inlichtingen ligt de zaak ingewikkelder. Het verstrekken van informatie over afwegingen en keuzen tussen verschillende beleidsalternatieven in de voorbereidende fase is primair voorbehouden aan de minister. Een commissie kan ambtenaren daarentegen wel vragen naar beslissingen en handelingen inzake beleid dat al gestalte heeft gekregen. Dan is er sprake van retrospectieve controle teneinde een goede beoordeling van het beleid mogelijk te maken. Onderdeel van een dergelijke controle is de debatfase van het verantwoordingsproces, waarin de motivatie en het rechtvaardigen van gedrag van ambtenaren aan de orde komt. Tuurenhout noemt deze motivering en rechtvaardiging informatie in ruime zin. Ten slotte volgt de sanctioneringsfase. Deze wordt beheerst door de vertrouwensregel, welke in de relatie minister-Kamer inhoudt dat de minister wordt gedwongen heen te gaan als hij na de debatfase niet meer het vertrouwen van de Kamer geniet. Tuurenhout haalt Van Maarseveen (1987) aan, die deze vertrouwensregel ook van toepassing wil verklaren op de relatie parlement-ambtenaar, maar voelt daar zelf niets voor. De positie van individuele ambtenaren zou dan direct voorwerp van politieke strijd worden en bovendien worden ambtenaren (formeel en materieel) benoemd door de regering, die logischerwijs ook als enige bevoegd is ambtenaren te ontslaan. Parlementaire commissies kunnen volgens de huidige procedures wel specifieke ambtenaren beoordelen op hun rol in grove ambtelijke fouten en de minister (eventueel) verzoeken sancties tegen deze te treffen. Zou de minister dit weigeren, dan dient de Kamer hier de minister op aan te spreken.⁷

Optimale democratische controle

Een deel van de politieke strijd heeft zich verplaatst van de traditionele politieke arena’s (kabinet, Kamer, gemeenteraad) naar de ambtelijke voorportalen en beleidsnetwerken. Behalve een verzwakking van het primaat van deze traditionele arena’s, waar in de inleiding al op gewezen is, betekent het dat voor de vervulling van een aantal ambtelijk functies een goede beheersing van het politieke handwerk onmisbaar is. Een beleidsambtenaar of woordvoerder moet weten om te gaan met pers en publiciteit, de politieke agenda zien te beïnvloeden, onderhandelen met andere partijen en compromissen weten sluiten. Investeringen in en onderhoud van het netwerk dat ambtenaren erop na houden is in dit verband tevens van groot belang. Hier nu ligt een probleem, om redenen die Weber al inbracht. Ambtenaren missen als benoemde functionarissen elke vorm van democratische legitimatie en zijn door opleiding en achtergrond overigens niet zeer geschikt voor het politieke werk. Bovens benadrukt dat vergaande vormen van issue- en netwerkmanagement die aan de orde zijn de democratische controle ondermijnen, maar tegelijkertijd onvermijdelijk zijn door de complexiteit van veel maatschappelijke problemen en relaties. Hij ziet de oplossing van dit democratisch tekort dan ook niet in een onrealistische terugkeer naar de ‘Weberiaanse doctrine’, maar in een herijking van de ambtelijke rol in het licht van de onveranderde noodzaak van democratische controle. De algemene regel die in dit verband moet gelden, is de plicht van een ambtenaar om de politieke bestuurders in staat te stellen het politieke primaat te realiseren. Het centrale element hierin is het informeren van de politieke leiding over politiek gevoelige (i.e. controversiële en politieke prioriteit hebbende) zaken en over contacten daarover met de pers en volksvertegenwoordiging. Aangezien de legitimiteit van de overheid (en departement of onderdeel) afhankelijk is van de behoorlijkheid van het optreden van ambtenaren, geldt: eerlijk duurt het langst.

Het belang van het primaat van de politiek botst nogal eens met de behoefte van ambtenaren om professionele kwaliteit te leveren. Zeker nu het ambtelijk apparaat sterker geprofessionaliseerd en hoger opgeleid is dan voorheen (in tegenstelling tot generalistische politieke bestuurders die los van opleidings- en professionaliteitseisen zijn verkozen) loopt de spanning tussen politieke en professionele verantwoordelijkheden in moderne overheidsorganisaties op. Bovens stelt voor ambtenaren te verplichten zich rekenschap te geven van de mogelijkheid dat een kwestie vatbaar is voor andere dan technische waardeoordelen, waardoor zij in het politieke domein terechtkomt. Overschrijding van termijn, budgetten of randvoorwaarden; afwijkingen van bestaand beleid; strijd met een eerder besluit; druk vanuit maatschappij, publieke opinie, volksvertegenwoordiging, kabinet of college; hoge politieke prioriteit bij portefeuillehouder, partij of volksvertegenwoordiger: ambtenaren dienen al vanaf het stadium van probleemdefiniëring te beseffen dat met deze factoren weerstand wordt geïndiceerd. Het is vervolgens de bedoeling dat ambtenaren de politieke rationaliteit van ogenschijnlijk technische keuzes inzichtelijk maken en daarover verantwoording aan politieke organen afleggen.

In 1988 is artikel 125a aan de Ambtenarenwet toegevoegd. Als voortvloeisel uit de grondwetsherziening van 1983 (welke ambtenaren binnen dienstverband, behoudens enkele functionele beperkingen, volledige grondrechten toekende) geldt de vrijheid van meningsuiting nu ook voor de ambtenaar, met ‘de goede vervulling van zijn functie en het goed functioneren van de openbare dienst’ als beperkingsgrond. Steeds vaker zijn ambtenaren van deze nieuwe politieke vrijheid gebruik gaan maken, hetgeen aanleiding gaf tot discussies over ambtelijke verantwoordelijkheid. De vraag rijst hoe de vrijheid van meningsuiting voor ambtenaren zich verdraagt met de oude ambtelijke plicht tot loyaliteit en discretie. Met regelmaat laten hoge militairen, politiefunctionarissen of beleidsambtenaren zich immers kritisch uit via de media over ontwikkelingen op hun eigen terrein, hetzij om te waarschuwen voor misstanden of dreigingen, hetzij omdat men het niet eens is met het voorgenomen beleid. Bovens juicht de deelname van terzake deskundige ambtenaren aan het maatschappelijk debat in beginsel toe. De mogelijkheden van democratische organen om beleid te maken en te beoordelen worden erdoor vergroot. De speelruimte die ambtenaren in het debat hebben, wordt echter ingeperkt door het belang van democratische controle, van de eigen organisatie en van derden. Terughoudendheid met betrekking tot publieke uitingen is volgens Bovens geboden zodra vertegenwoordigende lichamen het beleid hebben geaccordeerd, vóórdat eerst kritiek via interne kanalen is geuit en indien de eventuele schade van openbaarmaking voor de organisatie en derden aanzienlijk is.⁸
Cliteur is van mening dat terughoudendheid altijd geboden is. De wetgever is zijns inziens sinds de jaren 1970 het spoor een beetje bijster, omdat grondrechten uitdrukkelijk niet tussen een ambtenaar en de overheid behoren te gelden. Elke ambtelijke uiting waarvoor de minister geen verantwoording wenst te dragen (en krachtens artikel 125a Ambtenarenwet feitelijk niet draagt) ondermijnt namelijk het goed functioneren van de openbare dienst.⁹

Ook ik ben die mening toegedaan. De voordelen van vrije meningsuiting voor ambtenaren (deskundige bijdrage aan het maatschappelijk debat, waarschuwen voor misstanden) wegen mijns inziens niet op tegen de nadelen. Via opiniepagina’s, radio en televisie krijgen democratisch niet-gelegitimeerde ambtenaren nu de mogelijkheid hun opinie te geven. Zij kunnen burgers des te krachtiger beïnvloeden door met hun superieure vakbekwaamheid persoonlijke politieke keuzen te maskeren als beslissingen waaraan louter technische afwegingen zijn voorafgegaan. Bovendien kunnen contrasterende opvattingen van minister en ambtenaren een verwarrend beeld bij de burgers achterlaten en daarmee afbreuk doen het vertrouwen dat zij in de politiek stellen. Om zonder kwaliteitsverlies van het maatschappelijk debat ambtenaren op afstand te houden, lijkt de (re-)professionalisering van politici de enige oplossing. Zodra de politicus qua vakkundigheid niet meer onderdoet voor de ambtenaar, zal laatstgenoemde zijn legitimiteit voor het doen van publieke uitingen verliezen en als vanzelf naar de achtergrond worden gedrongen. Hoewel de huidige lage graad van politieke participatie in Nederland (iedereen die de politiek in wil, kan daar ook onmiddellijk terecht¹⁰) een obstakel bij het ‘upgraden’ van politieke bestuurders is, getuigt het van fatalisme het gebrek aan vakkennis en de geringe aandacht van politici voor techniek en voor de esthetische kanten van wetgeving, planning en bouwkunde¹¹ voor faits accomplis aan te nemen. Het ruim baan geven aan de deskundigheid van ambtenaren in de media is in feite de opmaat naar een technocratische, niet democratisch gecontroleerde en daarmee ongewenste samenleving.

De door het gewraakte wetsartikel vervaagde grens tussen politieke en ambtelijke verantwoordelijkheid heeft nóg een complicatie. Voor het oog van de camera (vaak in parlementaire enquêtes) worden nu slepende kwesties, waarin verantwoordelijkheden onduidelijk over politiek en bestuur verdeeld waren, uitgevochten. In de media wordt met andere woorden minder aandacht besteed aan politiek-inhoudelijke onderwerpen en meer aan voor de burger moeilijk te begrijpen en bovendien irrelevante procedurele zaken. Wie herinnert zich bijvoorbeeld de maatschappelijke relevantie van de overbelichte onenigheid tussen minister Sorgdrager en procureur-generaal Docters van Leeuwen onder het eerste Paarse kabinet?

Dienstbaarheid aan de burger: kwaliteit van beleid

De Ridder heeft onderzoek gedaan naar de op initiatief van Margaret Thatcher verzelfstandigde executive agencies (uitvoerende eenheden), die binnen door het ministerie te stellen grenzen nauwkeurig onderscheiden uitvoerende taken van de rijksoverheid verzorgen. Veel van de dilemma’s en overwegingen die men aantreft in de discussies over de inrichting van de Britse rijksdienst hebben een Nederlandse parallel en zijn derhalve waardevol in het kader van dit essay. Net als in Nederland is in het Verenigd Koninkrijk de verhouding tussen ambtelijke dienst en politiek gezag gebaseerd op de ministeriële verantwoordelijkheid, welke de vertrouwensregel, de verantwoordingsplicht en de ministeriële zeggenschap omvat. Het doel van Thatchers conservatieve regering met de verzelfstandiging was de uitvoerende diensten veel meer verantwoordelijkheid te geven voor de effectiviteit, de kwaliteit en de efficiency van dienstverlening. Daardoor zouden zij uiteindelijk voor minder geld een betere kwaliteit leveren. Of dat doel tien jaar na implementatie bereikt is, is onder meer vanwege operationaliseringsproblemen (beleidsprestaties werden vroeger niet of anders gemeten) moeilijk te zeggen. Wel zijn volgens direct betrokkenen het kostenbewustzijn en kwaliteitsbewustzijn in de Civil Service behoorlijk toegenomen. Interessanter is de beoordeling van de politieke zeggenschap over de uitvoering van agencies. Uit de literatuur blijkt dat (overeenkomstig de doelstellingen van de verzelfstandigingsoperatie) deze niet is verminderd, maar vaak zelfs aanzienlijk versterkt is. Voor het eerst heeft de minister nauwkeurige cijfers over prestaties en verbeteringen in handen. Weliswaar is de nadruk komen te liggen op politieke controle op prestatie-indicatoren achteraf (‘oppressive systems of performance monitoring’ – Fry, 1997: 701), terwijl eerder instructie en toestemming vooraf gangbaar waren. In het politiek verantwoordingsproces is een verschuiving opgetreden van het verstrekken van inlichtingen op vragen uit het parlement over individuele gevallen naar ministeriële aansprakelijkheid voor het algehele prestatieniveau van de uitvoerende eenheden onder zijn verantwoordelijkheid. De ministeriële zeggenschap concentreert zich op de jaarplannen en de evaluatie daarvan. Sommige ministers hebben overigens verantwoordelijke managers aansprakelijk gesteld als er dingen misliepen en hen ontslagen. Of dit middel ook de kwaliteit van het beleid ten goede komt, wordt sterk betwijfeld. Fry (1997: 703) beweert bijvoorbeeld dat het ontslag van de directeur-generaal van het Britse gevangeniswezen een handigheid van de minister is geweest om de verantwoordelijkheid voor zijn eigen beleidsfouten op dat terrein te ontlopen. Ten slotte wordt in officiële commentaren de vrees geuit dat de eenheid van het overheidsbeleid op nationaal niveau in het geding komt door de doelbewuste opdeling van de Civil Service. Er zou een onsamenhangend geheel van eigenzinnig dienstjes zijn ontstaan. Andere commentatoren werpen echter tegen dat de noemer Civil Service altijd al een menigte rijkjes, culturen en belangen verborg, die nu door de verzelfstandigingsoperatie inzichtelijker is geworden en wellicht ook beter hanteerbaar.¹²

Weinig empirisch materiaal staat ons ter beschikking om een verband tussen verzelfstandiging en de effectiviteit en efficiency van beleid te toetsen. Voor wat betreft de Nederlandse situatie met inmiddels honderden zelfstandige bestuursorganen is het beeld eveneens diffuus. Deels kan dat worden verklaard door de soms irrationele gronden waarop voor verzelfstandiging wordt gekozen, zoals het vermijden van politieke risico’s (zie bovenstaand voorbeeld gevangeniswezen) en imitatiegedrag. De Informatie Beheer Groep (IBG) is een zelfstandig bestuursorgaan dat vanwege het moderne motief van bedrijfsmatige uitvoering werd gesticht om de tot dan toe chaotische beursverstrekking aan studenten in goede banen te leiden. Omdat de administratieve lasten per student sinds het bestaan van de IBG zijn gestegen, is geen efficiencywinst geboekt. De spectaculaire groei van het aantal stafleden (die zich in de meeste zelfstandige bestuursorganen heeft voorgedaan) is hier debet aan.¹³

Hughes pleit voor versterking van verantwoordingsprocesen ten opzichte van de burger. In tegenstelling tot het traditionele model van verantwoording moet de responsiviteit en openheid van ambtenaren centraal komen te staan: ‘administration as service, the public as client’ (OECD, 1987: 21-22). Daarvoor is binnen het ambtelijk apparaat een omslag nodig van de lethargie van het voorkómen van fouten naar een resultaatgericht systeem, waarin kosten zichtbaar zijn en gekoppeld aan output. Hughes heeft twee concrete ideeën om deze omslag te bewerkstelligen. Ten eerste zal het management van overheidsorganisaties beter ter verantwoording kunnen worden geroepen, als hun taken duidelijk en openbaar gespecificeerd zijn, evenals de resultaten die zij op de criteria van hun gespecificeerde taken boeken. Ten tweede moeten managers persoonlijk verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor het al dan niet halen van de (eventueel contractueel) gestelde doelen. Deze verschuiving van politieke naar ambtelijke verantwoordelijkheid zal geen wondermiddel zijn. Regeringen zullen nog steeds verantwoordelijk worden gehouden voor de kwaliteit van uitvoerende diensten, ook al functioneren deze op basis van duidelijke contractuele overeenkomsten of zijn ze zelfs volledig geprivatiseerd. Het is namelijk onwaarschijnlijk dat het publiek verontschuldigingen van dien aard accepteert. Maar, aldus Hughes, de discussie over spreiding van verantwoordelijkheden moet in perspectief worden gezien. In het traditionele model is de werking van politieke verantwoordelijkheid indirect en onbevredigend en kunnen overheidsmanagers slechts in zeer beperkte mate verantwoordelijkheid voor resultaten dragen. Het new public management, dat Hughes voorstaat, met directe verantwoordelijkheid van ambtenaren (managers) naar cliënten (burgers), grotere responsiviteit en publicatie van resultaten, zou mogelijk de politieke verantwoordelijkheid verzwakken, ‘but the effect should not be too great and any diminution … might be more than made up by an improvement in managerial accountability.’¹⁴

Aangezien Hughes nergens bewijsmateriaal presenteert om zijn woorden kracht bij te zetten, zoek ik zelf naar voorbeelden in Nederland. Het dichtst bij new public management zoals omschreven, komt volgens mij het prestatiecontract dat de minister van Verkeer en Waterstaat enkele jaren geleden met de Nederlandse Spoorwegen (NS) gesloten heeft. De regering wordt inderdaad nog steeds verantwoordelijk gehouden voor het functioneren van de NS, hetgeen aanleiding is voor zouteloze kamerdebatten (de minister zegt dat de NS buiten zijn invloedssfeer ligt, het kamerlid bepleit renationalisatie, en zo voort). Met betrekking tot de publicatie van resultaten (in dit geval vertragingsstatistieken), kan men zich afvragen of de dienstbaarheid aan de burger daar zozeer bij gebaat is. De NS heeft na ondertekening van het prestatiecontract vertraagde treinen structureel laten uitvallen, zodat deze begunstigend buiten de vertragingsstatistiek zouden blijven. Mede omdat veel bedrijven (Ahold, Enron) en organisaties op een dergelijke wijze manipulatief gedrag vertonen ten koste van klant of aandeelhouder, dunkt mij de vermeende onmogelijkheid voor uitvoerende eenheden om binnen het model van new public management hen onwelgevallige resultaten te verbloemen, een fictie.

Conclusie

In Nederland ligt de grens tussen politieke en ambtelijke verantwoordelijkheid inmiddels elders dan waar Weber die gelegd heeft. Grondwettelijk draagt de minister nog altijd verantwoordelijkheid voor al het ambtelijk handelen. In de praktijk wordt in het verantwoordingsproces evenwel eerst diens verwijtbaarheid nagegaan. Door maatschappelijk ontwikkelingen krijgen ambtenaren in toenemende mate te maken met een politieke dimensie in hun beroepsuitoefening. Om desondanks het politieke primaat te garanderen, dienen ambtenaren zich als het ware een onderscheidingsmechanisme tussen technische (politiek ongevoelige) en politiek gevoelige informatie eigen te maken. Politiek gevoelige zaken dienen altijd op enigerlei wijze te worden overgedragen aan of overlegd met politici. Een ernstigere bedreiging voor het politieke primaat, die wettelijk is vastgelegd, vormt de vrijheid van meningsuiting voor ambtenaren. Hierdoor dreigt de machtspositie van de (top)ambtenaar ongeoorloofde proporties aan te nemen, zeker wanneer de informatie-asymmetrie tussen minister en ambtenaar groot is. Een democratisch ongecontroleerde technocratie ligt dan op de loer. Behalve het schrappen van artikel 125a Ambtenarenwet is (re-)professionalisering van politici wenselijk om dit gevaar te keren. Vanuit het oogpunt van dienstbaarheid aan de burger zijn de theorieën verzelfstandiging om beleid en uitvoering te scheiden (De Ridder) en new public management (Hughes) aan de orde gekomen, met suggesties om het verantwoordingsproces resultaatgerichter te laten verlopen, echter geen van beide gesteund door een overtuigende bewijsvoering. Deswege zou ik er niet voor pleiten de grens tussen politieke en ambtelijke verantwoordelijkheid zoals aanbevolen te verleggen naar de ambtelijke. Pas nadat nieuw onderzoek uitsluitsel heeft geven over het nut van (vormen van) verzelfstandiging voor de burger in termen van effectief en efficiënt overheidsbeleid zou ik verzelfstandiging propageren. Voor new public management geldt hetzelfde. Vanwege de vérstrekkende gevolgen daarvan is zelfs nog meer voorzichtigheid geboden. Tot dan zou ik de huidige grens tussen politieke en ambtelijke verantwoordelijkheid ongemoeid laten, maar wel bewaakt door een ontwikkeld ambtelijk Fingerspitzengefühl en op het punt van de vrijheid van meningsuiting liefst teruggelegd in Webers richting, ten gunste van de politiek bestuurder.

Noten

• 1. Cliteur, 1999: 135-136
• 2. Warmelink, 1994: 103
• 3. Bovens, 1994: 134
• 4. Ankersmit, 2001: 144
• 5. Hughes, 1998: 233-234
• 6. Warmelink, 1994: 105-108
  m.b.t. verwijtbaarheid: zie sheets Hulst, 2003
• 7. Tuurenhout, 1992: 193-201
• 8. Bovens, 1994: 135-139
• 9. Cliteur, 1999: 137
• 10. Ankersmit, 2001: 125
• 11. Bovens, 1994: 137
• 12. De Ridder, 1998: 126 en 137-139
• 13. Van Thiel e.a., 1999: 39-41
• 14. Hughes, 1998: 234-241

Literatuur

• Ankersmit, F.R. (2001), ‘Het staatsrecht versus de politieke partij. Het euvel van de ministeriële verantwoordelijkheid.’ In: Jaarboek documentatiecentrum Nederlandse politieke partijen 2001.
• Bovens, M.A.P. (1994), ‘Ambtelijke verantwoordelijkheid.’ In: P. de Jong e.a., Verantwoordelijkheid en verantwoording in het openbaar bestuur. Den Haag, Vuga: 133-143.
• Cliteur, P. (1999), ‘Ambtenaar en politiek. Over anarchie in ons openbaar bestuur.’ In: Liberaal reveil, nummer 4.
• Hughes, O.E. (1998), Public Management and Admistration. An introduction (second edition). London, Macmillan.
• Ridder, J. de (1998), ‘Verzelfstandiging en het primaat van de politiek. De Britse executive agency.’ In: Beleid en maatschappij, jaargang 25. Meppel, Boom: 125-139.
• Thiel, S. van, e.a. (1999), ‘Oorzaken van verzelfstandiging.’ In: Bestuurskunde, nummer 1: 28-43.
• Tuurenhout, M.E. (1992), Parlementaire controle en ambtelijke verantwoordelijkheid. Dissertatie. Arnhem, Gouda Quint: 193-206.
• Warmelink, H.G. (1994), ‘Ministeriële verantwoordelijkheid voor ambtelijk handelen.’ In: D.J. Elzinga e.a., Ministeriële verantwoordelijkheid in Nederland. Zwolle, Tjeenk Willink: 103-115.