Kort essay voor Politicologie en Bestuurskunde.

Aandacht voor integriteit

In 1994 stelden Van den Heuvel en Huberts vast dat er op politiek-bestuurlijk niveau aandacht was gekomen voor bestuurlijke integriteit, maar in veel mindere mate op sociaal-wetenschappelijk niveau. Ten onrechte, vinden zij, want onderzoek naar bestuurlijke integriteit en schendingen hiervan zal de kwaliteit van de beleidsvoering - en daarmee het vertrouwen dat het publiek in het openbaar bestuur stelt - vergroten (Huberts e.a., 1994).

Sindsdien is er, in golven, aandacht voor het thema integriteit gebleven. In 1996 verscheen onder de titel Integriteitsbeleid bij het rijk [.pdf] een rapportage van de Algemene Rekenkamer waarin zorgen over het ontstaan van een cultuur onder ambtenaren, waarin corruptie kan gedijen, werden geuit (Van den Heuvel e.a., 2002). Naar aanleiding hiervan werd een jaar later de motie-Kamp aangenomen door de Tweede Kamer, die departementen de verplichting oplegde een aantal institutionele maatregelen ter versterking van de integriteit te treffen. De implementatie van deze maatregelen is in 2000 rijksbreed geëvalueerd, hetgeen niet tot uitgesproken negatieve beoordelingen leidde (Driessen en De Graaf, 2002).

Toch is in Nederland daarna nog opgeschrikt door grootschalige integriteitsschendingen in het openbaar bestuur, met als meest recente voorbeelden de bouwfraude en de ’spookstudenten’ in het hoger beroepsonderwijs. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) denkt niet dat hieraan een gebrek aan wet- en regelgeving ten grondslag ligt. Nóg meer regels zouden niets oplossen. Het ministerie ziet meer heil in het schenken van de ‘juiste hoeveelheid’ aandacht aan integriteit (De Kreij, 2002).

Overigens moet gezegd dat de problematiek van integriteitsschendingen in Nederland in internationaal perspectief zeer beperkt is. De gepercipieerde corruptie onder politici en ambtenaren was in 2001 8,8 op een schaal van een (geheel corrupt) tot tien (niet corrupt), waarmee Nederland de achtste plaats op de lijst van minst corrupte landen ter wereld inneemt (The Economist, 2002).

Integriteitsschendingen

In de Nederlandse pers zijn integriteitsschendingen echter aan de orde van de dag. Zo is in de periode 1994-1999 “slordig” omgesprongen met gelden uit het Europees Sociaal Fonds (ESF). Arbeidsvoorziening, dat destijds ESF-aanvragen afwikkelde, bleek ESF-projecten te hebben goedgekeurd zonder dat de aanvrager aan de Europese regels voldeed. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) heeft in dertig gevallen aangifte gedaan van vermeende fraude met ESF-geld en wil ten onrechte verstrekt geld van aanvragers (vooral gemeenten) terugvorderen. De aanvragers stellen echter dat de Arbeidsvoorziening, die projecten in het kader van ESF vooraf en achteraf heeft goedgekeurd en uitbetaald, beter op had moeten letten en dat het ministerie dus heeft gefaald in haar functie als toezichthouder.

Dat lijkt een respectabel standpunt, maar is het anderzijds niet begrijpelijk dat Arbeidsvoorziening het niet altijd even nauw heeft genomen met de Europese regelgeving? In een krantenartikel lezen we immers ook van een Nijmeegse wethouder dat tijdens ESF-projecten de regels tussendoor werden bijgesteld. Dat betekende dat de gemeente gegevens moest leveren, die noot verzameld waren. Zo rezen er grote problemen bij de verantwoording. De arbeidsvoorziening had bij projecten steeds de keuze: óf afkeuren en het geld uit Brussel op de plank laten liggen, óf het geld uit Brussel benutten voor een (waarschijnlijk) goed uitgevoerd project. Inderdaad, waarschijnlijk, maar honderd procent zekerheid over de besteding van gelden is nooit haalbaar en het streven daarnaar vormt nu al een grote belasting van het overheidsapparaat.

Inzake ESF (in de periode 1994-1999 goed voor anderhalf miljard euro) lopen er momenteel 248 bezwaar- en 158 beroepszaken. Het is zeer de vraag of het ministerie de publieke zaak hiermee steunt. De burger is gebaat bij een integere overheid, maar niet bij een overheid die de burger op kosten jaagt die in geen verhouding staan met de (vermoede) feiten, om haar onkreukbare imago maar flink op te poetsen.

“Erin geluisd”

Min of meer dezelfde visie op integriteit heeft criminoloog Van de Bunt. Hij signaleert een sterke trend die in de jaren 1990 is ingezet. Nederland zou hard op weg zijn een zondeboksamenleving te worden. Het begrip integriteit is volgens hem zozeer uitgerekt, dat elke ambtenaar nu beticht kan worden van integriteitschending zodra hij in zijn vrije tijd al een coffeeshop binnengaat.

Professor Bijleveld ziet meer in het algemeen dat de overheid (alsmede de gehele samenleving) ertoe neigt slechts gevaren van buiten te herkennen en daarmee haar ogen voor een deel van de werkelijkheid te sluiten. Integriteitsschendingen vinden echter net zo goed plaats op de ambtelijke werkvloer (pesten, seksuele intimidatie, of heel simpel het niet nakomen van verplichtingen) als daarbuiten.

De Gelderse oud-gedeputeerde Scheerder zegt bijvoorbeeld door commissaris Kamminga zwaar onder druk gezet te zijn om af te treden op verdenking van fraude. Hij voelt zich “erin geluisd zodat anderen hun handen schoon konden houden”. Volgens het dagelijks bestuur van de provincie Gelderland kon de fraude plaatsvinden in een “rotte bestuurscultuur” (diverse krantenartikelen).

Of we ooit zullen weten wat er zich heeft afgespeeld achter de deuren van het provinciehuis in Arnhem valt sterk te betwijfelen. Wel kunnen we concluderen dat integriteitsschendingen lastig objectief zijn vast te stellen en vaker voorkomen naarmate normen in de bestuurlijke context onduidelijker zijn.